证券时报记者 秦燕玲
中国人大网消息显示，12月27日起，银行业监督管理法修订草案（下称“修订草案”）向社会公开征求意见，为期30日。在此之前，修订草案于12月22日提请十四届全国人大常委会第十九次会议首次审议。
作为一部专门的监管法，现行银行业监督管理法（下称“银监法”）自2004年2月起施行，2006年作出个别修正。2022年11月，原银保监会积极推进银监法修改工作，就《中华人民共和国银行业监督管理法（修订草案征求意见稿）》公开征求意见。经过三年多的进一步打磨，修订草案在穿透式股东监管、风险处置和市场退出机制等方面作出更为系统的安排。
证券时报记者了解到，修订草案以强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管为主线，以消除监管空白、弥补监管短板、明确监管授权为着力点，切实提高监管的前瞻性、精准性、有效性和协同性，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，切实提高金融治理体系和治理能力现代化水平。
与现行银监法相比，修订草案进一步更新并细化了监管范围，将金融控股公司、理财公司、消费金融公司、汽车金融公司、货币经纪公司等新型机构明确纳入。上海金融与发展实验室首席专家、主任曾刚指出，修订草案清晰列举了“银行业金融机构”的现实谱系，使法律适用对象与当前持牌体系更一致。这样做的直接意义是统一监管依据、减少适用争议，也为监管资源配置与检查边界提供更明确的法律坐标。
“但更重要的变化在于，修订并不止步于‘把机构名单写全’。它还把过去容易成为风险源头，却在法律层面约束不够的主体——主要股东、实际控制人以及银行业第三方机构纳入监管视野。”曾刚称。
近年来，在银行业实践中，来自股东端的不当干预、关联交易与利益输送、抽逃出资或虚假出资等，已成为金融风险的破坏性源头。因此，修订草案落实中央金融工作会议关于穿透式监管的要求，进一步延伸监管链条，将监管对象由银行业金融机构延伸至银行业金融机构的主要股东、实际控制人。
具体来看，修订草案明确了主要股东、实际控制人准入标准，强化穿透审查。新增主要股东、实际控制人文件报送、股权披露相关要求；增加自有资金出资等义务规定，严厉打击违规关联交易、抽逃出资等违法行为。
曾刚指出，修订草案把股东监管做成“制度化、工具化、可执行化”的闭环，总体思路可概括为：穿透、义务、强制。所谓“义务”也即将治理要求上升为法律责任，明确主要股东、实际控制人应遵守关联交易、信息披露等规则，不得滥用股东权利或控制地位损害银行、存款人及其他客户权益。
“相较以往更多停留在监管文件层面的要求，上升为法定义务后，执法依据更明确、追责也更有刚性。”曾刚称。
证券时报记者了解到，为切实填补银行业风险处置和市场退出的立法空白，修订草案深入总结近年来银行业风险处置工作实践。建立健全早期纠正硬约束机制，授权监管部门对银行业金融机构风险隐患采取早期纠正措施。完善风险处置框架，就促成重组、整顿、接管、撤销等风险处置方式作出系统性安排，明确监管部门可以根据机构风险状况、金融市场环境灵活采取不同的处置措施。同时，坚持市场化、法治化原则，进一步细化各类处置方式适用情形，丰富监管工具箱，增强处置工作前瞻性、及时性和有效性。
例如，对于违反审慎经营规则的银行业金融机构，修订草案增加了“限制或者暂停部分业务,停止批准开办新业务,停止批准增设分支机构”“责令转让资产、业务”“责令主要股东按照规定限期补充资本”等措施。清华大学五道口金融学院金融安全研究中心主任周道许认为，这些措施更具操作性，同时也进一步丰富了日常监管和强制措施工具箱。
在风险处置环节，中国法学会银行法学研究会会长、中国政法大学教授王卫国指出，修订草案一方面增加了整顿机制，明确监管机构可以派出工作组对金融机构重要经营管理活动进行管控，这是在总结实践经验基础上设立的一项新的法定措施；另一方面，则完善了处置措施。其中，接管作为银行业机构临危处置的重要手段，是一项业已确立并得到实践验证的成功制度。本次修订对接管制度进行了大幅度完善，分别对接管程序启动、接管组职责、接管措施、行业保障基金参与等事项进行了规定。
本次修订草案还新增专门条款强化金融消费者权益保护，进一步细化了银行业金融机构消费者保护义务。此外，修订草案还进一步加大了监管力度，显著提高违法成本。周道许表示，修订草案衔接新《行政处罚法》，明确“没收违法所得”与罚款并处的原则。对违反该法的行为，罚款数额上限和倍数普遍大幅提高。
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